Decentralizacja teatrów publicznych

Samorządy otrzymały prawo dysponowania własnymi środkami finansowymi. Wśród obowiązkowych zadań własnych gmin znalazła się również kultura. Ustawa o podziale kompetencji między organami władzy różnych szczebli nałożyła na gminy obowiązek opieki nad placówkami kultury (biblioteki, domy kultury, świetlice)4. Inne (teatry, opery, filharmonie) pozostały w gestii administracji rządowej.

Przekazywaniu teatrów samorządom towarzyszyły głośne dyskusje i kontrowersje. Środowisko teatralne, głosem prezesa ZASP czy najważniejszych twórców polskiego teatru, nieustanne przestrzegało przed pochopnością takiej decyzji. Przekazanie teatru władzom miejskim postrzegano jako pośrednią zgodę państwa na likwidację tych teatrów. Uważano, że samorządy nie poradzą sobie z ich prowadzeniem. Taki wniosek wyciągano, obserwując los bibliotek i domów kultury, z których wiele po przekazaniu gminom zostało zlikwidowanych. Czas pokazał, że jednak samorządy miejskie w większości okazały się dobrymi organizatorami (należy zaznaczyć, że przejmowały teatry w latach bardziej stabilnych).

Decentralizacja teatrów w Polsce przebiegała trzema etapami.

Inicjatywy oddolne

W latach 1991–1992 zdarzały się pojedyncze przypadki przekazywania samorządom teatrów państwowych. W 1991 r. władzom samorządowym przekazano teatry w Gdyni i Warszawie, rok później Teatr Baj Pomorski w Toruniu stał się teatrem miejskim.

W 1991 r. doszło także do działań w odwrotnym kierunku. Wyodrębniono Instytut Teatru Narodowego w Warszawie i Stary Teatr w Krakowie jako instytucje o szczególnym znaczeniu dla kultury narodowej i przekazano je bezpośredniemu nadzorowi ministerstwa. W przypadku Starego Teatru decyzja została niejako wymuszona. W połowie 1991 r. dyrektor Tadeusz Bradecki ogłosił, że zamyka teatr do końca roku, bo nie ma pieniędzy na jego działalność. We wrześniu 1991 r. minister kultury i sztuki i wojewoda krakowski podpisali porozumienie, na podstawie którego MKiS przejął uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego. Decyzję podjęto „biorąc pod uwagę aktualną sytuację formalną i finansową w dziedzinie kultury, a w szczególności poważne zagrożenia godzące w poziom i byt teatrów” i uzasadniano tym, że Stary Teatr „dzięki swojej niekwestionowanej pozycji artystycznej oraz roli, jaką pełni na arenie międzynarodowej w popularyzowaniu kultury polskiej, zajmuje pozycję Teatru Narodowego”.

Wróćmy do procesu przekazywania teatrów samorządom. Przypadek stworzenia grupy warszawskich teatrów miejskich skupia w sobie wiele najważniejszych wątków debat o organizacji życia teatralnego w Polsce, o decentralizacji, o prywatyzacji, o sposobie finansowania teatrów.

W 1990 r. Rada Warszawy postanowiła sprywatyzować pięć teatrów, między innymi Teatr Dramatyczny i Teatr Syrena, które miała przejąć firma Batax – producent musicalu Metro. Decyzja była bezprawna, ponieważ wówczas teatry te podlegały wojewodzie warszawskiemu. Zarząd Miasta podjął więc starania o przejęcie pewnej liczby teatrów pod swój zarząd.

W duchu Ustawy o podziale kompetencji między organami władzy różnych szczebli stworzono nowy system podporządkowania teatrów w Warszawie –
4 czerwca 1991 r. zostało zawarte porozumienie między Zarządem Związku Dzielnic-Gmin Warszawy a Wojewodą Warszawskim, na mocy którego stołeczny samorząd stał się organem założycielskim dwunastu teatrów5. W sprawie przekazania nie odbyły się żadne wielostronne negocjacje. Wojewoda i samorząd zlekceważyły nawet opinie prawników, kwestionujących legalność działania. MKiS uważał, że umowa nie miała mocy formalnoprawnej, a porozumienie zawarto bez wiedzy i zgody ówczesnego ministra, Marka Rostworowskiego6. Wydział Kultury Urzędu Wojewódzkiego bronił się przed zarzutami, powołując się na Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnymi i Ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990. Gminie na jej wniosek może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (ogólnopaństwowe) [...], jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. „Nie ulega wątpliwości, że do zadań Związku Dzielnic-Gmin Warszawy należy opieka nad życiem kulturalnym w stolicy”7 .

Po przejęciu teatrów w Zarządzie Miasta zaczęto głośno mówić o ich prywatyzowaniu – nie starczało funduszy na utrzymywanie wszystkich. W stolicy zaczęła się tzw. dzika prywatyzacja (dotycząca teatrów Dramatycznego i Syrena) – budynki wydzierżawiono prywatnym przedsiębiorstwom. Jednak wprowadzenie Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej uniemożliwiło sprzedaż i teatry pozostały miejskie.

Podsumujmy – pod koniec 1992 r. 15 teatrów podlegało już całkowicie samorządom miejskim i było finansowanych wyłącznie z kasy komunalnej (10 teatrów dramatycznych, 2 lalkowe i operetka w Warszawie, Teatr Miejski w Gdyni, Teatr Baj Pomorski w Toruniu). Jeszcze 93 teatry (dramatyczne, lalkowe, muzyczne i operowe) pozostały w gestii administracji państwowej.

Program pilotażowy

Kolejnym etapem decentralizacji zarządzania kulturą był Program Pilotażowy Reformy Administracji Publicznej (1993) oraz ustawa „o dużych miastach”8(1995), gdy ustawowo umożliwiono tworzenie teatrów samorządowych. Doświadczenia pierwszych lat funkcjonowania teatrów miejskich pozwalały uwolnić się od obawy o ich likwidację. Andrzej Ziębiński uważał, że dla komunalizacji teatrów „jedyną owocną drogą są negocjacje między zainteresowanymi, tj. wojewodą i samorządem. Nie ma aktu ustawowego regulującego ten problem systemowo i bardzo dobrze, gdyż taka decyzja mogłaby skończyć się katastrofą teatrów w Polsce”9. Pilotaż postanawiał jednak inaczej.

Program pilotażowy był realizowany na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r., na mocy którego władze 46 największych miast polskich przejmowały dobrowolnie dodatkowe zadania, między innymi nadzór i opiekę nad instytucjami kultury działającymi na ich terenie. W ramach programu teatry nadal otrzymywały dotację z budżetu państwowego, ale za pośrednictwem zarządu miasta, nadzorującego pracę teatru. Większość teatrów otrzymywała też dotacje z kasy miejskiej. Uznawano to rozwiązanie za połowiczne, ale jego zaletą była możność finansowania teatrów miejskich z budżetu państwa (co wcześniej było niemożliwe). Zakładano, że pilotaż będzie etapem reformy samorządowej w Polsce, po którym nastąpi komunalizacja większości teatrów. Docelowa liczba teatrów państwowych miała nie przekraczać 1/3 liczby teatrów państwowych w roku 1989. Pilotaż miał objąć większość teatrów w kraju. Do rozporządzenia dołączono Załącznik nr 2, w którym znalazła się lista instytucji nie podlegających przekazaniu, znalazło się na niej 17 teatrów: z Białegostoku, Bydgoszczy, Gdańska, Katowic, Koszalina, Gardzienic, Lublina (dwa), Łodzi (dwa), Olsztyna, Opola, Poznania, Szczecina, Torunia, Wrocławia (dwa).

Decyzja rządu wywołała protest środowiska teatralnego, zaskoczonego przyśpieszeniem komunalizacji – na naradzie w URM uznano, że proces będzie odbywał się ewolucyjnie w ciągu trzech lat. Nie było oficjalnego komunikatu, nie uzgodniono też z ZASP-em listy teatrów, które przekazaniu nie podlegają. Prezes ZASP Andrzej Łapicki komentował: „Nie wiem, kto tę listę współtworzył. [...] Wskazywałem panu wicepremierowi i panu ministrowi na niebezpieczeństwo, które ta przyspieszona reforma wprowadzi w środku sezonu. [...] Według oświadczeń Ministerstwa – na sezon 93/94 teatry przekazane będą miały budżet gwarantowany centralnie. A co dalej? A co w sezonie 94/95? Nie chcę tu przedstawiać czarnego scenariusza, ale należy się liczyć z tym, że około 40% teatrów przekazanych samorządom padnie, co pociągnie za sobą tragiczne skutki dla naszego środowiska”10.

Wkrótce odbyły się przyspieszone wybory do parlamentu. Nowy rząd SLD-PSL zahamował decentralizację. Załącznikową listę rozszerzono – do 59 instytucji teatralnych. Proces stopniowego przekazywania instytucji kultury nie został jednak całkowicie wstrzymany. Program objął 33 teatry: 16 teatrów dramatycznych, 13 teatrów lalkowych, 4 teatry muzyczne 11. Tym samym w Polsce w 1994 r. było już 48 teatrów miejskich: 27 dramatycznych, 16 lalkowych i 5 muzycznych. Nadal większość instytucji pozostawała w gestii państwa (64 teatry państwowe: 42 dramatyczne, 9 lalkowych, 13 muzycznych i operowych), 3 teatry (w Sosnowcu, Będzinie, Gnieźnie) współprowadzili wojewoda i miasto.
Gdy w listopadzie 1995 r. uchwalono tzw. ustawę „o dużych miastach”, większość zadań przejmowanych od wojewodów w ramach pilotażu została przekazana miastom jako zadanie własne. 1 stycznia 1996 r. miasta przejęły 79 instytucji kultury12, w tej grupie kolejne teatry (w Sosnowcu, Radomiu, Poznaniu, Gdańsku).

W wyniku pilotażu samorządy otrzymywały w zarząd na ogół teatry gorzej wyposażone i uważane wówczas za słabsze artystycznie. MKiS było zadowolone z reformy ustrojowej w instytucjach kultury, podkreślało skuteczność zmian systemowych („bodaj najrozleglejszych w sferze budżetowej polskiej gospodarki”13), udało się powstrzymać narastający od połowy lat osiemdziesiątych kryzys aktywności tych instytucji, które od 1992 r., mimo kurczących się dotacji, wkładały „dużo energii w uatrakcyjnienie oferty artystycznej”. Wzrosła liczba premier, nieznacznie zwiększyła się liczba przedstawień, nastąpił wzrost liczby widzów.

Reforma administracyjna w roku 1999

Sejm ustanowił 18 lipca 1998 r. nowy podział administracyjny kraju. Polskę podzielono na szesnaście województw-regionów. Miesiąc wcześniej zdecydowano się powołać samorząd wojewódzki i powiatowy14. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej stanowiła także o zadaniach nowo powołanych samorządów w dziedzinie kultury: powiaty i miasta na prawach powiatu przejęły od wojewodów, jako zadania własne, prowadzenie instytucji kultury wpisanych do rejestru prowadzonego przez wojewodę i działających na terenie danego powiatu lub miasta na prawach powiatu. Na podstawie ustawy premier wydał rozporządzenia określające instytucje o charakterze regionalnym, wpisane do rejestrów prowadzonych przez wojewodów lub ministra, podlegające od 1 stycznia 1999 r. przekazaniu samorządom wojewódzkim lub powiatom (albo miastom na prawach powiatu), a także te, których postanowił nie przekazywać „ze względu na ogólnonarodowy charakter zadań przez nie wykonywanych”. Zaplanowano, że teatry utrzymywane będą z dochodów własnych samorządów. Przewidziano specjalną rezerwę z budżetu centralnego, która miałby wspomóc instytucje kultury.

W rozporządzeniu zdecydowano, że większość teatrów dramatycznych znalazła się w gestii urzędów marszałkowskich15. Nie zostały jednak określone ogólne zasady przyporządkowywania wojewódzkich instytucji kultury samorządom powiatowym lub wojewódzkim. Dorota Ilczuk i Wojciech Misiąg jednoznacznie oceniają sposób podziału instytucji: „Wobec braku choćby nieoficjalnego uzasadnienia powziętych decyzji uznać należy, że podział instytucji wojewódzkich między jednostki samorządu terytorialnego dokonany został w sposób całkowicie arbitralny”16. Choć widać pewną chwiejną logikę podziału – przede wszystkim według prestiżu: opery i teatry dramatyczne trafiły do samorządów wojewódzkich, teatry lalkowe do miast-powiatów. W tym drugim przypadku znaczenie mogły mieć niższe koszty prowadzenia.

Po reformie 30 teatrów dramatycznych i wszystkie opery zostały przekazane urzędom marszałkowskim, wszystkie 26 teatrów lalkowych znalazły się w gestii samorządów powiatowych (uprzednio 11 podlegało wojewodom). W przypadku Ośrodka Praktyk Teatralnych „Gardzienice” minister kultury oraz marszałek województwa lubelskiego zawarli umowę o współprowadzeniu. W 1999 r. bezpośrednio do samorządów miast (już na prawach powiatu) trafiło pięć scen dramatycznych. Teatr Lalek „Rabcio” w Rabce-Zdrój jako jedyny podlega starostwu ziemskiemu w Nowym Targu. Po reformie administracyjnej nie było już instytucji kultury pod nadzorem wojewodów.