Podstawowe regulacje ustawowe

Organizator zapewnia instytucji kultury (teatrowi) środki na jej działalność w formie rocznej dotacji, która zazwyczaj stanowi główny składnik jej przychodów. Dotacja ta nie jest dotacją podmiotową, jest bowiem przeznaczana na działalność kulturalną. Oznacza to, że organizator nie jest zobligowany do pokrycia wszystkich kosztów działalności kulturalnej instytucji (np. straty bilansowej czy kosztów utrzymania obiektu) – przed 1989 r. teatry były instytucjami państwowymi o planowej stracie. Wysokość rocznej dotacji dla każdej instytucji kultury ustala jej organizator, przy czym przepisy prawne nie precyzują formuły jej wyliczania i rozliczania. W praktyce podstawą są planowane koszty działalności statutowej, umotywowane projektem rocznego planu działalności. Koszty bieżącej działalności i zobowiązania instytucji kultury są pokrywane z uzyskiwanych przychodów. Działalność kulturalna nie stanowi działalności gospodarczej, ale w zakresie, w jakim nie jest ona uregulowana przepisami Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, stosowana jest Ustawa o prowadzeniu działalności gospodarczej. Początkowo utożsamiano działalność programową instytucji kultury z działalnością gospodarczą w rozumieniu Ustawy oprowadzeniu działalności gospodarczej, co powodowało dodatkowe obciążenia podatkowe22.

Instytucje kultury prowadzą samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu działalności zatwierdzonego przez dyrektora instytucji, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. „System ekonomiczny tej grupy utrzymuje się od 1945 r. i w założeniach jest osadzony w znacznie wcześniejszych, sprawdzonych ekonomicznie, praktycznych rozwiązaniach. Zbliżony jest do gospodarki finansowej przedsiębiorstw państwowych”23. W tym systemie obowiązują zasady rozrachunku gospodarczego, w którym są uwzględnione dotacje budżetowe. Wpływy własne z działalności programowej i gospodarczej oraz niewielkie środki otrzymywane od osób fizycznych i prawnych (sponsorów) nigdy nie są większe od dotacji (wyjątkiem są dochody teatrów o repertuarze rozrywkowym, na przykład Teatru Kwadrat). Początkowo liczono, że z każdym rokiem wpływy własne (przede wszystkim od sponsorów) będą stanowić coraz większy procent dochodów – jednak okazało się to mrzonką.

Instytucja samodzielnie gospodaruje środkami na wynagrodzenia. Rozporządzenie MKiS z 1992 r. pozwala na daleko idącą swobodę w kształtowaniu własnego regulaminu wynagrodzeń w poszczególnych instytucjach. Od 1991 r. nie funkcjonuje już Układ Zbiorowy Pracy Pracowników Instytucji Artystycznych24, który regulował między innymi zasady płac i niektóre przywileje (np. urlopy, emerytury).

Ustawa z dnia 26 listopada 1998 o finansach publicznych25 w art. 5 uznaje instytucje kultury za podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych. To jedyny przepis ustawy odnoszący się wprost do instytucji kultury, ale istotny –stosują się wobec nich wszystkie przepisy ustawy określające zasady obowiązujące w całym sektorze finansów publicznych.

Wpływy finansowe teatrów

Likwidacja w trakcie roku budżetowego 1990 Funduszu Rozwoju Kultury, stanowiącego podstawowe źródło dotowania teatrów, spowodowała załamanie się w 1991 r. budżetów niemal wszystkich teatrów, co miało konsekwencje na następne lata26. Dotowanie teatrów przejął bezpośrednio budżet państwa, ale jego część przeznaczona na kulturę stale się zmniejszała (1990 – 1,61%; 1991 – 1%; 1992 – 0,81%; 1993 – 0,76%; 1994 – 0,70%)27. Przez kolejne lata III RP ministrowie kultury i sztuki starali się o podwyższenie wydatków państwa na kulturę, ale wciąż odległym marzeniem był 1% budżetu państwa.

Należy pamiętać, że do zakończenia decentralizacji w 1999 r. byt większości teatrów zależał faktycznie od wojewodów, którym teatry podlegały, którzy powoływali i odwoływali dyrektorów oraz decydowali o wysokości dotacji dla instytucji. Warto przypomnieć, że w 1992 r. nieformalny Zespół Dyrektorów, skupiający dyrektorów wydziałów kultury urzędów wojewódzkich, pracował nad standaryzacją kosztów instytucji kultury danego typu (teatry, muzea, biblioteki itp.). „Inicjatywa dyrektorów zmierzała do uzyskania standardowej kategorii zapotrzebowania finansowego dla średniej instytucji kulturalnej danego rodzaju”28. Standardy miały służyć restrukturyzacji instytucji i poprawieniu jakości ich działania. MKiS nie skorzystało jednak z tej metody opracowania budżetów dla instytucji kultury.

Po 1989 r. stale zmniejszały się dotacje państwowe dla teatrów. Wiele teatrów wpadło wówczas w długi. W 1994 r. 11 teatrów wojewódzkich miało zysk, 43 teatry straty. W 1993 r. łączny bilans państwowych instytucji teatralnych zamknął się stratą 75 mld starych złotych, a w 1994 r. – 69 mld29. Państwo, skore do oddłużania wielu sfer finansów publicznych, nie spieszyło się do poprawy losu teatrów. Zmniejszenie strat dyrektorzy osiągnęli dzięki kolejnym obniżkom kosztów, lepszemu zarządzaniu, dyscyplinującym działaniom organizatorów i dodatkowym dotacjom przekazanym przez wojewodów pod koniec roku. Były to jednak działania doraźne.

W konsekwencji obniżył się poziom dochodów w środowisku teatralnym, a jednocześnie wystąpiło znacznie większe niż dawniej zróżnicowanie zarobków aktorskich. Zlikwidowano także niektóre przywileje podatkowe i emerytalne ludzi teatru. W latach dziewięćdziesiątych płace w większości teatrów były dużo niższe od średniej krajowej. Jako instytucje prowadzące samodzielną gospodarkę finansową teatry nie są objęte ogólnym systemem podwyżek płac w sferze budżetowej i związanym z tym automatycznym wzrostem dotacji. W 1995 r. postanowiono zwiększać dotacje analogicznie do zmian w sferze budżetowej , co pozwalało przeciwdziałać skutkom inflacji i zapewniało porównywalny z innymi placówkami kulturalnymi wzrost płac realnych30.

Samorządy otrzymały prawo dysponowania własnymi środkami finansowymi. Nie stworzono żadnych zabezpieczeń prawnych, które gwarantowałyby, iż część owego budżetu będzie skierowana „na kulturę”. W ramowych wskazówkach dotyczących sposobu podziału przyznanych środków są punkty na to pozwalające – w ramach subwencji na podstawowe wydatki bieżące gminy, wśród których ustawodawca wskazał oświatę i wychowanie, kulturę i sztukę. Mimo wszystko samorządy odpowiedzialnie dają sobie radę z utrzymywaniem teatrów. Nie są jednak w stanie finansować w całości kosztów ich działalności. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określiła przecież możliwości dodatkowych dochodów.

Dlatego też w latach dziewięćdziesiątych zmieniła się proporcja dochodów, z których konstruowany jest budżet teatralny. Jeżeli w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych własne wpływy stanowiły ok. 5-10% całości budżetu, to w tej chwili stanowią one ok. 25% – 30% całości31. Z dotacji – tych pewnych pieniędzy – wypłaca się pensje, utrzymuje budynek. Działalność artystyczną teatr na ogół finansuje z wpływów własnych. Okazało się, że właśnie ta działalność generuje dodatkowe koszty. Dotacja bowiem doskonale wystarczyłaby na opłacenie wszystkich kosztów stałych. Jan Machulski, na początku lat dziewięćdziesiątych dyrektor warszawskiego Teatru Ochoty, zauważył zmianę myślenia o repertuarze: „Dawniej wybierało się tytuł sztuki dla reżysera, aktorów i księgowego. Teraz wybiera się sztuki dla księgowego. Aby była najtańsza dekoracja, najmniejsza obsada”32. W połowie lat dziewięćdziesiątych żartowano, że teatr działa najtaniej jeśli nie gra przedstawień, więc lepiej byłoby nie grać i po prostu wypłacać pensje z dotacji. Dyrektorów zniechęcały też reakcje na zdobywanie przez nich dodatkowych dochodów: często zysk wypracowany przez teatr stawał się podstawą do obniżenia o taką samą sumę dotacji na kolejny rok (skoro teatr jest w stanie ją wypracować). Takie przypadki zdarzały się i wciąż zdarzają w wielu polskich teatrach.

Chcąc zrównoważyć budżet, teatr musi wypracować własne dochody. Teatry bardzo szybko osiągnęły pewną sprawność w zdobywaniu dochodów pozabudżetowych. W sprawozdaniach teatrów wojewódzkich za lata 1993 i 1994 wpływy własne stanowiły od 16% do 21% całości przychodów33. Maciej Englert obalał „mit o tym, że teatry są dotowanymi miejscami pracy, jak huty czy kopalnie. Honoraria artystów Współczesny wypłaca z wpływów kasy. Państwo wykłada pieniądze tylko na to, by społeczeństwo miało dostęp do kultury”.

W 1997 r. przeciętny teatr dramatyczny (zarówno wojewódzki, jak i samorządowy) otrzymywał średnią dotację, która stanowiła 75% całości budżetu (w 1994 r. 76,6%, w 1995 r. – 75,9%). Resztę teatr bądź wypracowywał sam, z wpływów za bilety, wynajem sal itd., bądź otrzymywał od sponsorów (ok. 2%). Władze wojewódzkie i samorządowe kierowały do MKiS wiele próśb o pomoc, borykały się bowiem z brakiem środków na inwestycje i remonty. Ministerstwo z przyczyn prawnych nie mogło ich spełnić. W sytuacjach dramatycznych budżet państwa i niektóre budżety lokalne było stać na zwiększony wysiłek, czego dowód stanowi zrealizowana w rekordowym czasie odbudowa spalonego gmachu Teatru Polskiego we Wrocławiu. (Znaczące wydaje się zestawienie tej trwającej niecałe trzy lata odbudowy z ciągnącą się niemal 11 lat odbudową Teatru Narodowego.)

Niektóre teatry, by obniżyć koszty, zastosowały metodę outsourcingu, gdyż odpadają wówczas koszty zatrudniania dodatkowych pracowników, na przykład ZUS, ubezpieczenie zdrowotne. Do wykonania zadań zatrudnia się samodzielną firmę. Popularne jest zatrudnianie firm sprzątających czy ochroniarskich. Wokół teatrów powstają prywatne firmy nakierowane ściśle na współpracę z nimi, na przykład firmy zajmujące się oświetleniem czy nagłośnieniem. Powstały także firmy zajmujące się obsługą widowni (bileterzy, szatniarki).

Zmiany ustrojowe napełniły sporą część ekonomistów i urzędników nadzieją, że dofinansowanie działalności kulturalnej można złożyć w ręce prywatnych mecenasów, że kultura sama sobie poradzi na wolnym rynku. Fundusze, fundacje i sponsoring odgrywać miały decydującą rolę w finansowaniu kultury. Tymczasem pełnią one jedynie rolę wspomagającą; większy udział mogą mieć ewentualnie w finansowaniu przedsięwzięć o charakterze prestiżowym lub rokujących korzyści ekonomiczne.

Jeśli w 2001 r. dotacja organizatora finansowała średnio 70% kosztów działalności teatru, to wpływy od sponsorów rzadko kiedy sięgały 7%, oscylowały raczej między 1% a 3%. Imponującym przykładem zabiegania o środki od sponsorów jest Teatr Muzyczny Roma, w którym sponsorzy współprodukcją premiery. Wszystko wskazuje – także porównanie z innymi krajami Europy, gdzie sponsoring również nie ma znaczącego udziału w dochodach instytucji kulturalnych – że nie można poważnie traktować planów ustępowania przez polskie władze publiczne pola prywatnym donatorom. To wciąż będą sporadyczne przypadki. Należy zauważyć, że sponsorzy czy darczyńcy chętniej wspierają sport lub działalność charytatywną – i w tych sferach są najaktywniejsi.

Większość wpływów własnych teatry wypracowują ze sprzedaży biletów i wynajmu sal. Jeśli mają taką możliwość, to dzierżawią nieruchomości na sklepy, na kawiarnie. Na początku lat dziewięćdziesiątych zdarzały się działania zaskakujące, na przykład aktorzy Teatru Wybrzeże prowadzili parking przy teatrze (na zasadzie 60% wpływów dla nich, 40% dla Teatru); w teatrze zielonogórskim usługi świadczyła teatralna pralnia i zrezygnowano z etatu kasjerki, a w kasie zainstalował się prywatny handlowiec, który przy okazji sprzedawał bilety.

Reforma administracyjna a finansowanie teatrów

Reforma administracyjna zmieniła organizatorów teatrów, nie zmieniając jednak na początku źródła finansowania. Przy przekazaniu powiatom i województwom samorządowym prowadzenia instytucji kultury nie przyznano im dodatkowych dochodów własnych na finansowanie tego zadania. W efekcie w latach 1999-2005 powiatowe i wojewódzkie instytucje kultury były finansowane za pomocą dotacji celowych z budżetu państwa. Rozwiązanie uznawane za przejściowe, okazało się dość trwałe. W ustawie budżetowej na 2005 r. przeznaczono 70,4 mln złotych na teatry dramatyczne i lalkowe, z czego 35 mln na teatry państwowe (Narodowy i Stary), resztę na dofinansowanie działalności teatrów współprowadzonych z samorządami.

Sami samorządowcy przyznają się, iż kwestie finansowania teatrów niekiedy bywała dla nich źródłem zaskoczenia. Lech Dymarski, związany przed laty z Teatrem Ósmego Dnia, radny Sejmiku Wielkopolskiego, konstatował: „Współczesna awangarda nie chce być uboga. Teatr Polski w Poznaniu, [...] jako teatr współczesny, poszukujący, ma oczekiwania budżetowe najzupełniej tradycyjne, obydwaj Panowie [ówczesny tandem dyrektorski Teatru Polskiego w Poznaniu – Paweł Wodziński i Paweł Łysak] są wykształconymi, zawodowymi reżyserami i nie chcą pokazywać teatru w jakichś klaustrofobicznych piwnicach czy salkach klubowych między tańcami, bo to się skończyło”36. Czasem sami organizatorzy mieli kłopot z logiką swoich wydatków. Znów uwaga Dymarskiego z 2003 r.: Polski Teatr Tańca w Poznaniu to instytucja „bez siedziby, ale budżet ma taki jak np. Teatr w Gnieźnie. A to z tej przyczyny, że nie ma siedziby, płaci za wynajem Operze, która też jest instytucją tego samego samorządu, a Opera, jako jednostka tego samego budżetu wpisuje to sobie do czystego zysku”37.

Olgierd Łukaszewicz, pełniąc funkcję prezesa ZASP, rozwijał kontakty z samorządami. Próbował ich przedstawicielom uświadamiać potencjalne zagrożenia sytuacji teatrów po reformie administracyjnej w 1999 r. „Teatrom, które są pod zarządem samorządów regionalnych, jest o wiele gorzej niż teatrom miejskim. Sygnalizuję więc, że jeżeli prezydenci miast oraz marszałkowie nie porozumieją się w kwestii współfinansowania wszystkich instytucji teatralnych w mieście, może nastąpić mimowolna restrukturyzacja tych placówek poprzez na przykład konieczność ich likwidacji. A tego za wszelką cenę chcielibyśmy uniknąć”38. Łukaszewicz uważał, że w ten sposób dokonała się mimowolna kategoryzacja teatrów. Andrzej Ryński, prezes Zarządu Związku Województw RP i ówczesny marszałek województwa warmińsko-mazurskiego, na spotkaniu z Łukaszewiczem 26 listopada 2003 r. oświadczył chyba nazbyt szczerze: „Nasze zainteresowanie sprawami kultury wynika przede wszystkim z obowiązków ustawowych nałożonych na województwa samorządowe. Jednak niezależnie od tego, mamy świadomość, że są to sprawy ważne”39.

Jednak samorządy wojewódzkie okrzepły i nie mają już dramatycznych problemów z prowadzonymi przez siebie teatrami. Ważne dla finansowania teatrów podlegających samorządom wojewódzkim okazuje się także, to, że w zarządzie Urzędów Marszałkowskich znalazły się Regionalne Programy Operacyjne.

Obecnie bezdyskusyjnie najwyższe dotacje otrzymują teatry państwowe. Ogromne budżety, jak na polskie warunki, pozwalają na stabilizację i fantazję. Choć właściwie każdy kolejny rok przynosi teatrom udział w swego rodzaju loterii. Dotacja będzie wyższa czy niższa? Trzeba będzie ciąć plan premier czy nie? Do tego dość niepewna sytuacja gospodarcza kraju może przynieść przykre niespodzianki w ciągu roku budżetowego. Po roku 2000 w niektórych teatrach zdarzały się podwyżki pensji (przypadkowo w 2004 r. zarówno dla teatrów państwowych, jak i dla warszawskich teatrów miejskich – w tej drugiej grupie pierwsze od czterech lat).

Programy MKiDN

Teatry korzystają szeroko z programów operacyjnych Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwłaszcza z programu Promocja Twórczości. Od 2003 r. ministerstwo otrzymuje do dyspozycji dodatkowe środki pochodzące z dopłat do stawek w grach liczbowych (wypracowanych przez Totalizator Sportowy i Polski Monopol Loteryjny), które wyraźnie zwiększyły możliwości resortu w zakresie wspierania działalności kulturalnej.

Teatry korzystają także z refundacji części kosztów produkcji przedstawienia, którą otrzymują spektakle biorące udział w Ogólnopolskim Konkursie na Wystawienie Polskiej Sztuki Współczesnej.

Fundusze europejskie

Polska od 1 maja 2004 r. jest pełnoprawnym beneficjentem europejskich funduszy strukturalnych. Fundusze te dają ogromne szanse także polskim teatrom. Najważniejszym z funduszy, także z punktu widzenia finansowania inwestycji w teatrach, jest Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, w ramach którego wyróżniono kilka działań dotyczących bezpośrednio lub pośrednio sektora kultury. Wiele teatrów stara się o fundusze strukturalne. Są to projekty inwestycyjne, dotyczące rozbudowy lub modernizacji obiektów. Innym ważnym źródłem dofinansowania jest Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, którego priorytet XI dotyczy kultury i dziedzictwa kulturowego.

Teatry publiczne próbują też – jednak rzadziej – korzystać z programu Kultura 2007–2013, będącego największym programem kierowanym bezpośrednio do sektora kultury. Wciąż trudnym do spełnienia warunkiem pozyskania środków z tego programu jest przygotowanie i realizacja przedsięwzięcia z udziałem partnerów zagranicznych, przynajmniej z trzech różnych krajów w projekcie rocznym i pięciu przy projekcie wieloletnim. Łatwiej nawiązują współpracę organizacje pozarządowe zajmujące się teatrem czy organizujące festiwale teatralne. Dzięki wsparciu z programu Kultura 2000 Wrocławski Teatr Współczesny zrealizował Międzynarodowy Festiwal Dialog. Z kolei przykładem wykorzystania środków z programu Kultura 2007–2013 jest produkcja Arka Noego. Nowy Koniec Europy z 2008 r. w reżyserii Janusza Wiśniewskiego. Teatr Nowy w Poznaniu koprodukował to międzynarodowe przedsięwzięcie z teatrami z Włoch, Izraela, Austrii, Niemiec i festiwalem z Kosowa. W obsadzie znaleźli się aktorzy zarówno polscy, jak i zagraniczni, reprezentujący współpracujące teatry.